必威·(BETWAY)官方网站杭州市生活垃圾管理立法的过程及实施情况研究

　　必威·(BETWAY)官方网站杭州市生活垃圾管理立法的过程及实施情况研究中国作为人口大国,消费大国,生活垃圾已成为困扰和制约城市化进程重大问题之一。2000年，原建设部公布首批生活垃圾分类收集试点城市名单，北京、上海必威·(BETWAY)官方网站、广州、杭州等成为首批试点的8个城市。试点十年后，有调查显示“几乎所有的城市垃圾分类工作，都是‘宣传意义’大于‘实际效果’”。此后各地尝试通过立法推动，制定垃圾管理类法规规章，杭州市人民政府也在2012年制定出台了《杭州市城市生活垃圾管理办法》，但实施效果并不理想。随着经济社会的发展，杭州市生活垃圾处置形势已日趋严峻。至2015年3月份，市区日均垃圾量已达1万吨左右。杭州唯一的垃圾处理战略性保障资源天子岭填埋场日均填埋量过5000吨，远超2671吨/天的设计处理能力，“三超”（超垃圾量、超警戒水位、超承载能力）现象严重，城市“出口”不堪重负。在此背景下，市委将垃圾处置列为“四治”工作（治水、治气、治堵、垃圾处置）的重要内容之一。市会注意到生活垃圾治理工作的重要性和紧迫性，在总结规章施行经验的基础上，2015年制定地方性法规《杭州市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》），严格规范垃圾分类，提高资源化利用效率，从源头上控制垃圾产生，破解“垃圾围城”的困境。

　　杭州市会在立法过程中坚持问题导向，坚持规范的可操作性，重点关注和研究了以下几个方面的内容：

　　“生活垃圾”的概念，在固体废物污染环境防治法中有明确的规定：“生活垃圾，是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。”这一定义并没有对复杂多样的生活垃圾作出清晰的界定，这就给实践中如何对生活垃圾进行管理带来极大的困难。在立法过程中，一些会组员以列举的方式扩大了生活垃圾的范围，如医疗垃圾、建筑垃圾（装修垃圾）、绿化垃圾、河道污泥等等。这就带来一个问题，生活垃圾的范围究竟放多大有利于管理？这也使得如何定义生活垃圾变得非常重要。会在广泛征求意见的基础上，定下一个原则：集中精力管好与老百姓生活直接相关的生活垃圾，其他的垃圾无论是不是生活垃圾在法规中都要有个交代。所以根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的规定，《条例》第二条第一款将生活垃圾限定为“指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废弃物以及法律、法规规定视为生活垃圾的固体废弃物”，同时在第2款规定“危险废物、医疗废物、工业废物、建筑垃圾、绿化垃圾等固体废弃物按照国家、省和本市有关规定管理”。这样规定，既突出了生活垃圾的重点，又兼顾了垃圾的管理。事实上，对固体废物、危险废物的管理，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》有详细的规定；对医疗废物，有《医疗废物管理条例》；对废弃电器电子产品，有《废弃电器电子产品回收处理管理条例》；对建筑垃圾，有《城市建筑垃圾管理规定》，杭州也有《杭州市建设工程渣土管理办法》等等，而绿化垃圾、粪便、河道污泥等的管理，也都将制定专门的规定来达到管理的目的。

　　生活垃圾的治理是个系统工程，在要求前端做好垃圾分类投放、收运工作的同时，在垃圾分类的思路下落实相应的垃圾处理设施规划建设尤为重要。在实践中，生活垃圾设施建设中出现了“邻避”效应，因此《条例》要求突出规划的长远考虑和编制后依法定程序批准后不得随意改变，并适当控制周边用地的开发利用。要求与建设项目配套建设的，应与建设项目主体工程同步设计、同步建设、同步验收。并且规定，任何单位和个人不得擅自关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置设施。确需关闭、闲置或者拆除的，应当经市或者区、县（市）市容环卫主管部门和环境保护主管部门核准，并按照规定先行重建、补建或者提供替代设施，同时采取措施防止环境污染。

　　从源头上减少生活垃圾的产生，比在垃圾产生之后再进行分类、处理是解决“垃圾围城”问题的更有效、更经济的重要措施。《条例》在第三章专章规定了源头减量的内容。一是明确政府要从遵循资源节约、环境保护与生产生活安全原则的角度，建立涵盖生产、流通、消费等领域的各类废弃物源头减量工作机制，鼓励单位和个人在生产、生活中减少生活垃圾的产生。并要求落实减少过度包装，在机关和企事业单位推行绿色办公。二是明确规定禁止生产、销售和经营使用不可降解的一次性餐具以及有关部门确定并公布的其他不可降解的一次性塑料制品及其复合制品。三是推行净菜上市、洁净农产品进城。规定新建果蔬批发市场、集贸市场应当同步配置果蔬菜皮就地处理设施。已有的果蔬批发市场、集贸市场，应当在《条例》实施三年内实现果蔬菜皮就近就地处理。

　　生活垃圾分类是生活垃圾管理的一个重要环节，没有科学而又易为老百姓接受的分类标准，要做好垃圾管理工作是不可能的。在立法过程中，市会参考国际通行的做法以及杭州市已经探索多年、并逐渐推广的分类经验，将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾、其他垃圾四大类。分别投放、收集运输和处理。餐厨垃圾这一类中，除居民家庭生活产生的厨余垃圾、农贸市场产生的易腐性垃圾等有机垃圾外，餐饮经营者、单位食堂等生产过程中产生的餐厨废弃物将制定规章，规定单独收集运输及处理。农村地区的生活垃圾分类标准可以由有关部门根据本地实际适当调整。家具、废弃电器电子产品等体积大、整体性强，或者需要拆分再处理的大件垃圾，应当预约再生资源回收站点或者个体回收人员上门收集。根据生活垃圾处置技术发展的动态性，《条例》第二十六条第二款还规定：“市市容环卫主管部门应当会同有关部门根据有利于减量化、资源化和便于识别、便于分类投放的原则，以及本市生活垃圾的特性、处理方式，制定生活垃圾分类指南，定期修订并公布。”当然，随着生活垃圾处置新方式、新工艺的出现，可以对前端的分类进行调整。对上述分类标准，有些农村地区执行起来还是有困难的，有些农村地区原来就有适合当地的分类标准，如桐庐县将生活垃圾分为可堆肥垃圾和不可堆肥垃圾，对此，《条例》也作了比较灵活的处理，规定“农村地区的生活垃圾分类标准可以由有关部门根据本地实际适当调整”。

　　加强生活垃圾管理，重点是明确责任，落实监管。为此，《条例》规定了以下内容：一是对市、区两级政府及其相关部门的管理职责予以明确。二是明确产生生活垃圾的单位和个人是生活垃圾分类和减量的责任主体，同时在第九条规定，单位和个人应当树立环境保护的意识，自觉遵守生活垃圾分类与减量的规定，减少生活垃圾产生，分类投放生活垃圾，按照“谁产生、谁负责、谁付费”的原则，履行生活垃圾产生者的义务，并有权对违反生活垃圾管理的行为进行劝阻、投诉和举报。三是确定了生活垃圾分类投放管理责任人制度与责任人的职责。四是规定了生活垃圾收集和运输单位的作业规范和责任。尤其是生活垃圾分类投放实施管理责任人制度，《条例》明确不同区域、单位、场地生活垃圾投放工作实施的责任人。其中，城市居住区，实行物业管理的居住区，物业服务企业为责任人；未实行物业管理的居住区，社区居民委员会为责任人。农村居住区，村民委员会为责任人，并明确了责任人的职责。这些规定为生活垃圾管理提供了有力的保障。

　　在立法前，杭州的生活垃圾收集、运输的方式有两种：一种是市容环卫主管部门直接建立队伍负责收集、运输；一种是通过委托企业负责收集、运输，这其中又分为经过招投标和未经过招投标两种情况。在立法过程中，相关部门对这种情况进行了深入的对比研究，最后形成了以下几个方面的制度安排：一是坚持政府主导、市场运作的原则。主要的组织工作由政府及有关部门承担，但要充分发挥市场的作用。二是城市的生活垃圾的收集、运输实行许可制度，通过招投标等公开竞争的方式作出许可决定。三是农村地区可以由政府直接建立企业，也可以通过公开招投标等方式委托具备专业技术条件的单位负责收集、运输生活垃圾。这种安排既体现了政府的主导和组织作用，又发挥了市场的竞争作用，使生活垃圾管理实现效用最大化。

　　（一）深入宣传培训。市委在市级新闻媒体都市快报、杭州日报等媒体开辟栏目解读《条例》的内容，举办《条例》新闻发布会，并及时宣传报道贯彻落实情况。组织开展教育培训，印发了《条例》宣贯工作方案的通知，制定下发了《关于做好生活垃圾分类管理具体区域公布工作的通知》，第一时间公布《条例》管理区域并组织开展分层分级宣传教育和培训指导，将入户宣传率达80%的工作指标纳入2016年重点社会评价意见整改目标，在电视、广播等主流媒体上开展垃圾分类宣传，播放公益宣传片6000余次，宣传报道200余次；分批分层对区局、街道（乡镇）、社区工作人员、执法队员、志愿者、楼道长开展宣贯培训70余次，受训人员5000余人。依托“三进三亮”活动，制作发放垃圾分类教育课件3000余套，市、区两级部门上门培训指导160余次，在全市范围发放《条例》单行本、《垃圾分类知识问答》等资料34万余册。编制了《杭州市生活垃圾“三化四分”手册》《杭州市居民生活垃圾分类操作指导》等宣传资料80余万册，通过广场宣传、咨询等多种形式，努力营造全社会垃圾分类的浓厚氛围，还组织垃圾分类志愿者开展驻点宣传，现场指导居民分类投放。

　　（二）强化政策保障。一是强化组织保障。市人民政府成立“五废共治”领导小组及其办公室（办公室设在市委），统筹以生活垃圾分类处置为重点的垃圾治理工作，协调在“五废共治”推进工作中存在的问题。二是明确目标任务。制定了《杭州市生活垃圾治理“十三五”规划》，明确“十三五”期间生活垃圾管理的总体目标和重点工作，市政府印发了《关于推进杭州市“五废共治”的实施方案》《杭州市推进“五废共治”能力提升三年行动计划》和《杭州市推进生活垃圾分类减量工作三年行动计划》，明确了“五废共治”工作目标及主要任务。三是强化目标管理，制定印发了《关于2017年杭州市治理固体废弃物工作目标任务分解的通知》和《关于2017年杭州市治理固体废弃物工作专项考核细则的通知》，分解落实各区政府（管委会）、市各相关部门工作职责和目标任务，按月开展考核督办。四是编制地方规范，为进一步贯彻落实《条例》有关垃圾分类投放、分类收集、运输和处置规定，结合我市垃圾分类实际，制定发布了《生活垃圾分类管理规范》，为推进分类减量、规范生活垃圾分类设施和日常管理提供了政策保障和标准规范。

　　（三）加大执法力度。研究制定下发了《关于实施杭州市生活垃圾管理条例行政处罚自由裁量规定的通知》，加大日常管理与执法的联动，加大对不遵守《条例》规定行为的教育、劝导和执法查处力度，并将各区《条例》执法案卷量纳入治废考核内容。截至2017年6月，违反《条例》处行政处罚案件已累计立案量225件（其中处罚居民个人74件，个体工商户41件，企业及单位110件），罚款18余万元。

　　（四）狠抓源头减量。多措并举，开展源头减量工作。经过努力，全市垃圾日均减量约1200吨。一是推广低价值物回收利用。培育相关企业回收低价值物品，在全市范围内设置1911个低价值物和1481个废旧衣物回收点，进一步扩展玻璃、金属制品、纺织品、服装边角料等物品回收利用。二是深化农贸市场生鲜垃圾源头减量。开展果品批发市场、农贸市场果蔬菜皮就地减量和专线余吨。三是强化装修垃圾处置监管。完成设置装修垃圾中转处置场地11个，建立城区装修垃圾专业清运队伍，通过资源化利用等方式，日均处理装修垃圾670余吨，市城投集团已完成装修垃圾资源利用项目建设并投入试运行，减少了生活垃圾处置压力。四是推进园林垃圾再生利用。率先在风景区试点园林垃圾资源化利用，进而全市推广，现已完成设置园林垃圾处置场地10处，资源化利用园林垃圾日均110余吨。五是实行有害垃圾专业清运。将每月10日设定为“有害垃圾清运日”，现市区共设置1920个有害垃圾投入点。六是推进餐厨废弃物统收统运。建立完善餐厨废弃物规范收运体系，将全市大中型餐饮企业和食堂纳入统收统运范围，确保了天子岭200吨/日餐厨废弃物处理项目的正常运行。

　　（五）创新工作举措必威·(BETWAY)官方网站。在垃圾分类实名制、实户制、垃圾不落地等创新举措的基础上，进一步总结成功经验，创新方式方法。一是推进智慧垃圾分类，在127个小区开展了利用二维码、物联网等智能科技手段的智慧垃圾分类试点。二是深化“定时定点”做法，在218个分类小区开展“定时定点”分类投放试点，强化分类投放环节的监督管理，在40条繁华商圈、主要道路沿线开通“垃圾不落地”音乐专线条重点道路开展垃圾桶、集置点“退落入巷”工作，有效改善市容环境卫生。三是建立“楼道长”队伍，在小区垃圾分类志愿者、指导员基础上，组建9180人的垃圾分类“楼道长”队伍，实行分片包干，加强垃圾分类投放现场的指导和监督。四是试点低价值物入户回收，在江干区、余杭区引入第三方服务企业，结合小区垃圾分类，上门回收居民家庭产生的低价值物，市环境集团也试行了“垃圾快递员”做法，共促源头减量。五是培育典型示范。开展了垃圾分类示范小区创建活动，共有122个小区创建成功，并通过主流媒体进行公示、通报及宣传。六是创新监督机制。制定《杭州市垃圾分类“双随机”抽查监督实施方案》，建立“双随机”检查人员名录库，邀请绩效信息员、民评代表、媒体记者、热心市民等社会各界人士参与垃圾分类监督检查，引导社会公众积极参与垃圾治理工作。

　　（六）推进社会共治。一是强化部门协作，委会同市教育局持续开展垃圾分类进校园活动，将垃圾分类纳入中小学生社会实践内容，实施学校、社区、家庭教育三位一体；会同团市委及杭州银行等爱心企业将垃圾分类“嘉年华”活动深入到更多小区；会同市住保房管局制定《关于建立联协机制强化物管小区生活垃圾分类投放工作的通知》，推进物业企业履行管理责任。二是积极探索垃圾分类“政—企—社”互动运作方式，引导相关企业、公益组织和社会力量参与垃圾分类工作。如上城区实施低价值可回收物统收统运、西湖区采取政府购买服务的方式，率先推进农贸市场生鲜垃圾就地（就近）资源化利用处理，促进源头分类利用和垃圾减量。三是建立志愿服务组织，统筹社会资源，各城区积极招募志愿者，参与垃圾分类志愿服务活动，在社区统一管理下，深入小区、楼道开展宣传、指导、监督、服务，共担社会责任。

　　（七）加快处置能力建设。按照“焚烧处理为主、生物处理为补充，填埋处理为保障”的思路，加快推进生活垃圾处置能力建设。一是推进九峰环境能源项目建设；二是天子岭餐厨废弃物资源利用一期项目（200吨/日）已于2016年12月开工建设；三是萧山餐厨废弃物资源化利用一期项目（200吨/日）已于2016年7月开工建设；四是萧山东部焚烧厂一期扩建配套项目（600吨/日）已于2017年初投入试运行，总设计处置能力达1800吨/日。

　　《条例》虽然才施行一年多，但效果还是明显的。2015年之前，我市生活垃圾已经连续7年保持较快增长，年均增长率达8%，垃圾减量化程度不高，分类垃圾混装混运问题时有发生，分类质量也不高，市民群众缺乏获得感。《条例》出台后，在社会各界的共同努力下，截至2017年6月，杭州市区垃圾分类覆盖率已达85%，累计开展垃圾分类小区1989个，参与垃圾分类家庭12208万户；有序推进1827家各类机关、事业单位、国有企业和中小学校开展内部垃圾分类；完成创建122个垃圾分类示范小区；2016年市区垃圾产生量37878万吨，与2015年同期相比仅增长148%。全年生活垃圾总量增幅保持低位水平，快速增长势头得到初步遏制。实现了垃圾分类覆盖稳步提升、垃圾分类质量逐步提高、市容环境有效改善、垃圾增长率保持在低位态势。初步探索出了一条具有鲜明特色的的生活垃圾“三化四分”路子，被住建部等五部委评为全国第一批垃圾分类示范城市。

　　《条例》的出台代表着城市依法治废、科学治废态度坚决，理念、制度也已相对成熟。生活垃圾的管理是世界级的难题，许多问题要持续关注，不断提出和调整应对措施。通过《条例》实施两年来对本市制度施行所形成的效益与问题的观察思考，有助于形成下一步行动建议。

　　《条例》施行后，虽然取得了一些效果，但生活垃圾管理的实际效果与立法预期以及市民群众的期望还有一定的差距。

　　1分类质量和行动力欠缺。《条例》施行后，随着宣传及各项工作的深入，垃圾生产者的分类及减量意识有所提升。据调查，市民对垃圾需要分类投放的认知度已达到90%以上，但分类能力及行动习惯还非常欠缺。有些单位和个人虽能做到分类但分类质量不高；一些分类没按要求进行，甚至还出现大量将生产中产生的一般工业废弃物等非生活垃圾混入生活垃圾的行为。

　　2责任人制度未落实到位。《条例》于第四章“分类投放”中特别设定了垃圾管理责任人制度，管理责任人如何确定、管理责任人应当履行的职责、各类情况下管理责任人可以运用的管理方式等均有规定。该制度的设计是配合提升居民垃圾分类能力，规范小区、经营单位等不同场域垃圾分类投放的重要的保障制度。但从实际调查来看，该制度的落实还不到位，缺位现象普遍，投放点上的监管不够严格和持续。《条例》中个体责任、单位责任、政府职能部门责任等相当明晰，但实际追究很有限。鉴于民众的分散性与行动力的培育有待时日，《条例》中被赋予监督之职的“责任人”制度其实应当发挥重要的保障作用。《条例》施行后宣传工作轰轰烈烈，协会等社会组织、志愿者等也都非常投入，但对《条例》的实施所需的长效机制尚待时日。据调查，杭州市内的各小区的物业公司中有部分认真履行了责任人职责，细化了管理规程，争取到了居民的合作，但大部分是懈怠甚至忽略此项责任的，而责任追究并未落实到位。

　　3部门联动机制并未形成。由于生活垃圾管理工作涉及生产、流通、社会生活等方方面面，仅由市容环卫部门一家管理难以取得成效。为此，《条例》第六十三条专门列明14个政府部门在生活垃圾管理方面应当履行的管理职责。但实践中除外的其他部门共同治理的联动机制并未形成。对可回收物的规范回收利用、监管和推广净菜上市等工作落实不够，限塑令的执行流于形式，商品的过度包装问题依然突出，绿色消费、就地处理、资源利用等源头管控措施也不尽到位，这就使得垃圾源头减量受到了很大影响。

　　4终端处置能力相对不足。终端处理能力不足必然影响垃圾分类实际效果。我市生活垃圾终端处理设施仍以填埋和焚烧两种方式为主，分类后的垃圾还存在混装、混运、不分类处理的情况，不利于民众对垃圾分类工作的认同配合。近年来，市委市政府高度重视垃圾分类与处理工作，新的焚烧厂及天子岭循环经济产业园厨余、餐厨垃圾处理项目都已陆续建成，但生活垃圾末端处理设施还不能适应前端分类垃圾的处理需求等问题，困扰着垃圾分类管理工作的有效推进。

　　1坚持贯彻立法理念。垃圾管理在整个城市治理中具有重要意义，《条例》的调整主题是杭州市经济社会发展、城市治理转型中的重要内容。在《条例》的第一条中，指导思想与目的表述为“为了加强垃圾管理，改善城乡环境，保障公民健康，推动经济社会可持续发展”。垃圾管理看起来很小、很具体，但在理念上，需要放在社会管理、城市治理的体系中考量，绝不是某个职能部门的一项职能工作，而是个必须要系统对待的问题。垃圾分类、减量以及利用需要全社会参与，多部门齐抓共管，各个层面理念一致、各尽其职、行动协同，才可能创造利民的制度效益，收获良好的城市治理面貌。如何全员参与、齐抓共管、体现在各部门职责需要列清，体现在政府各层级市、社区、街道都需要作有效宣传，体现在企事业单位、社会团体、志愿者等社会各界的积极投入参与，体现在与文明评比、卫生创建等各类活动的有机结合。

　　2正确认识治理系统。垃圾管理本身也是一系列环节需要紧密衔接的系统工作。《条例》从规划和设施管理，到源头减量，到分类投放，到分类收集、运输与处置的制度安排，其实就是对应体现出这种环环相扣，需要同时完备的支撑体系。最为突出的，就是处置体系。没有这个分类处置，前期的垃圾分类、分类运输都无意义。前端分类与整个垃圾处置体系相匹配是运行顺畅的关键，这也是德日等国垃圾精细分类背后真正发挥作用的重要部分。从调研收集到的意见来看，分类投放了但合并运输、分类投放了也分类运输了却无分类处置能力仍合并填埋或焚烧处置是反映比较多的问题，且反过来影响到了分类投放的积极性。从这个意义上讲，需要从处置环节上去回看能力建设以及垃圾分类等问题。这就需要一个有力的系统推进工作去落实。比如餐厨垃圾的单独收运体系与处置的配套，回收物的回收利用需要相关企业的相应配置，政策也需要及时配套。比如一些瓶器类、废铁块等能回收，但低价值的物品企业无利润触动，不愿回收，无法通过市场来完成的治理任务，就需要政策运用补贴奖励等指导市场、社会统筹管理。

　　《条例》第二十六条规定生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾和其他垃圾。但有部分县（市）的城市生活垃圾，受垃圾处置设施的限制，对餐厨垃圾和其他垃圾只有一种处置方式，或全填埋或全焚烧，无法做到分类处置。应该根据末端的处置能力再去决定分类标准，还是统一标准，强化分类处置相关设施的建设或相关管理的调整，这是管理部门和立法机关都要认真研究的。而农村的“二分法”是否可以保留，也有待有关部门确定。但《条例》第六条规定“农村生活垃圾的管理部门由区、县（市）人民政府根据本地实际确定”，对农村生活垃圾的市一级管理部门如何确定并未明确。这些问题要通过可行的途径予以解决。

　　如前所述，垃圾治理的部门联动机制需要应时势所需尽快有效建立完善。市政府需要将垃圾治理提到市级层面考量，强化各部门的职责与协同。现杭州市委承担了“治废办”这个协调机构的职能，该机构建于《条例》颁行之前，由于职级等原因，协调能力受限，《条例》制定理念中包含的核心内容——部门联动机制尚需落实完善。在各级政府大力组织推动下，政府各部门落实责任、齐抓共管，我市生活垃圾管理工作才可能取得更大、更好的成效。

　　杭州目前对生活垃圾的处置主要是填埋，填埋遇到困难才考虑焚烧，还需要明确的思路和超前的规划，在末端处置方面亦是受限。垃圾分类要全流程支持才有意义。不妨借鉴国际上一些垃圾处理先进国家的经验：当年日本也经历过垃圾围城之痛，后来他们实施了系统的垃圾分类、收集、处理体系，在垃圾后期处理环节投入巨额资金，并进行技术创新，顺利带动了前期分类。在国内，广州的做法也有可取之处。在《广州市生活垃圾分类管理规定》中提出了按照“先减量、分类回收、资源利用，后无害化焚烧、生化、填埋处理”的生活垃圾处理技术路线，提高生活垃圾的物质循环和能量利用水平，进一步优化焚烧、生化和填埋等处理技术的组合。这种思路提出的焚烧、生化、填埋的顺序是适合相当部分城市的。目前多数地方对生化的处置方式缺乏研究和实践。所以，要结合新技术、新工艺尽早明确生活垃圾的处置思路，并加以规划落实。今年3月，国务院办公厅发布关于转发国家发改委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》的通知，要求包括直辖市、省会城市和计划单列市在内的46个城市先行实施生活垃圾强制分类，在2020年底生活垃圾回收利用率达35%以上。以处置为风向标倒推呼应减量、分类及收运等环节是解决生活垃圾难题的主动之举，否则即便下达硬性指标，也会因可执行性欠缺而流于形式。

　　责任人制度是《条例》的创新之处，也是经过深入调研论证后的重要举措，是培育城乡居民垃圾分类责任意识、强化知行合一良好习惯的抓手，政府应支持并督促职能部门下决心切实执行。多年来地方性法规的执行经常会遭遇“法不责众”的困境，而一旦执法追究未在例上实现，相应法规的权威就慢慢折损，陷入恶性循环；相反，明晰责任后依法监督甚至追究落实责任若能实际做到，则示范效应也是明显的，禁酒令就是一例。政府的执法资源是有限的，需要集中力量实现有效突破。

　　《条例》指明了一系列生活垃圾减量与分类的促进措施。包括鼓励企业开发生活垃圾就地处置、集中处置和再生利用的新技术、新工艺，相关行政主管部门应当在组织评估、试点应用等方面给予支持和指导。各级人民政府应当支持在生活垃圾就地处置、集中处置和再生利用方面具有安全性、经济性，符合环保标准设备、技术的企业，通过政府采购、特许经营等方式参与本市生活垃圾处置的投资经营等等。这些“鼓励”“支持”是需要具体的规范来承载的。《条例》施行后确也出台了相当一部分政策规范，基本满足了管理需求，但仍有些重要配套规范出台进度缓慢。比如，《条例》要求建立涵盖生产、流通、消费等领域的各类废弃物源头减量工作机制，鼓励单位和个人在生产、生活中减少生活垃圾的产生。减量要求的实现，需要各有关政府职能部门共同加强管理，制定必要政策、采取有效措施。再如垃圾分类财政激励政策、低价值可回收物补贴等配套政策尚未出台，对于充分调动城区、相关企事业单位、居民分类积极性带来一定影响。垃圾管理是个系统工程，个中短板必然影响系统成效必威·(BETWAY)官方网站。在杭州市三十年立法史上，第一部地方性法规《杭州市环境噪声管理条例》施行时，同步制定的《杭州市城市区域环境噪声标准》作为附件一并审议通过，使《条例》与其他规范性文件配合，直接“落地”好用。这种做法很值得以后立法借鉴。